Lo straordinario valore dell'ordinaria pubblica amministrazione

Lo straordinario valore dell'ordinaria pubblica amministrazione

28.06.2022
Cos’hanno in comune La concessione del telefono di Camilleri, Misteri dei ministeri di Augusto Frassineti e Il Cappotto di Gogol? Tutti e tre parlano di pubblica amministrazione e burocrazia, un tema che - lungi dall’essere meramente tecnico o noioso - è al centro di molte opere letterarie, proprio perché attraversa le nostre vite. Aldo Travi, docente di diritto amministrativo e direttore della rivista “Jus”, ha pubblicato il libro Pubblica amministrazione: burocrazia o servizio al cittadino?, nella collana “Piccola biblioteca per un Paese normale”, per offrirci un quadro aggiornato della situazione italiana.

Il tema “pubblica amministrazione” è spesso considerato terreno per specialisti, eppure è anche per tutti materia per lamentarsi quotidianamente di storture, ad esempio lunghe e impossibili trafile burocratiche. Fin dalle prime pagine però lei sostiene – supportato anche dalla letteratura e dall’economia - quanto sia interesse di tutti saperne di più: può spiegarci la ragione?
Spesso ci si accosta con pregiudizi e un diffuso disinteresse all’amministrazione pubblica. Pregiudizi e disinteresse nuocciono gravemente a tutti nel nostro Paese: per citare un solo dato basti pensare che l’amministrazione pubblica conta oltre 3.300.000 dipendenti e ha quindi un peso notevole sui bilanci pubblici, e rappresenta un fattore fondamentale di sviluppo per il sistema economico (oggi, lo avvertiamo particolarmente, per il PNRR). Questo volume – così come l’editore ha inteso costruire la collana – si sforza di parlare a chiunque abbia interesse di comprendere il funzionamento dell’amministrazione pubblica e voglia farsi un’idea di alcuni problemi che oggi l’affliggono. Le considerazioni che propongo proseguono quella che nella scuola si chiama “educazione civica”, nella convinzione che questa costituisca – o dovrebbe costituire – il lessico condiviso, il minimo etico essenziale per la vitalità di un sistema democratico. Una condizione necessaria per un confronto reale sul piano civile e politico. 

Un comune denominatore che però è per molti un nemico da combattere, anzi, più radicalmente, da abbattere. Una convinzione/slogan ingiusta? 
È una convinzione quantomeno superficiale. L’amministrazione pubblica è fondamentale per lo sviluppo e il benessere comuni. Anche nei contesti più difficili si constata un intreccio strettissimo fra la civiltà reale di un Paese e la sua amministrazione. La c.d. società civile non è meglio dell’amministrazione: piuttosto, l’amministrazione ne è uno specchio. Obiettivo fondamentale dell’amministrazione è realizzare e tradurre sul piano concreto gli obiettivi e le volontà collettive: è il servizio ai ‘cittadini’. Non è quindi un nemico da combattere; nello stesso tempo l’inefficienza dell’amministrazione non rappresenta un mero difetto organizzativo, ma è un vero ostacolo al perseguimento del suo compito. 

In Italia si registra anche una realtà molto variegata e complessa, con diversi livelli di efficienza e non.
Sì, nel nostro Paese esistono quasi 8000 Comuni (7904 alla fine del febbraio 2021), con popolazione ed estensione fra loro assolutamente diverse, cosa che complica il quadro. La cooperazione fra i diversi livelli di governo (Stato, Regioni, autonomie locali) dovrebbe rappresentare il corollario immanente di qualsiasi pluralismo amministrativo, ma ogni giorno si registra una contrapposizione che nuoce a tutti, trascinando interrogativi e incertezze più gravi.

Nel volume, pur esplorando tutte le ragioni del diritto lei pone un limite a quanto questo sia risolutivo nella relazione tra cittadini e pubblica amministrazione. Perché?
La relazione tra cittadino e istituzioni deve tradursi sempre in un dialogo che agevoli l’amministrazione a riconoscere e ad apprezzare le ragioni del cittadino nel rispetto dei canoni di buon andamento e di imparzialità e che consenta al cittadino che sia in buona fede, anche quando le sue pretese non possano essere accolte, di comprendere le ragioni dell’amministrazione. Nell’ultimo decennio del Novecento vi sono stati alcuni tentativi significativi per modellare in questi termini le posizioni delle parti e di assicurarne la tutela, ma ancora oggi la distanza fra i due piani rimane. Lo verifichiamo, purtroppo, tutti i giorni, ma lo abbiamo verificato soprattutto nei momenti di crisi, per esempio, durante le fasi più acute della pandemia.

E per quanto riguarda la corruzione?
I fenomeni di corruzione rappresentano, da sempre, uno dei problemi più gravi per l’amministrazione, perché ne minano la stessa credibilità. Si verificano in tutti i Paesi; nel nostro, però, forse per la frequenza di certi episodi, è maturata la convinzione generale di un’amministrazione tendenzialmente corruttibile. Questa convinzione, per la mia esperienza, non è fondata; nuoce però gravemente a tutto il sistema pubblico. Tra l’altro la corruzione viene stigmatizzata ufficialmente quando si presenta nelle sue forme più gravi, punibili dal codice penale, ma su quel fronte esistono anche strumenti specifici di prevenzione della corruzione, con un sistema di segnalazione degli illeciti; ad es. il whistleblowing, con garanzia di anonimato e di riparo da ogni discriminazione per chi fa la segnalazione. In realtà non solo a quel tipo di corruzione che dobbiamo guardare con preoccupazione. 

A cosa si riferisce?
Il rapporto fra il cittadino e l’amministrazione vive spesso di ‘favori’, ‘piaceri’, ‘segnalazioni’, ‘raccomandazioni’, anche nelle relazioni più elementar
i. Un ‘sostegno’ per evitare i tempi ordinari di attesa per una prestazione sanitaria; il ‘suggerimento’ per un pubblico concorso o per una procedura contrattuale; l’‘intervento’ per abbreviare i tempi di un procedimento autorizzatorio, sono esempi di richieste quotidiane indirizzate dal cittadino a un amministratore, a un dirigente, a un funzionario, con l’aspettativa di essere ascoltato. L’accoglimento di richieste del genere determina un obbligo di riconoscenza che normalmente non viene adempiuto con dazioni di denaro, ma comporta modalità non meno pregnanti e umilianti. In questo sottobosco di illegalità e di omertà minuta si conserva e matura anche la corruzione.

Cosa fare?
La trasparenza amministrativa può svolgere un ruolo importante in questo contesto. Un’etica degli amministratori e dei dipendenti pubblici si costruisce anche su queste cose. Ma accanto all’etica dell’amministratore e del dipendente pubblico, vi deve essere anche un’etica del cittadino. Spesso la circostanza che un imprenditore possa essere riconosciuto responsabile di corruzione non viene ritenuta una ragione di disvalore sociale. Per molti rappresenta una testimonianza dell’impegno dell’imprenditore per la sua azienda, di un impegno che può giungere fino a comportare l’assunzione di rischi personali. Quasi una ragione di merito … 

Il volume è ricco e approfondisce diversi aspetti come la transizione ecologica, il rapporto tra stato/regioni/comuni, le attività contrattuali, ecc., ma colpisce il fatto che a fronte di grandi interventi la differenza che lei sembra sottolineare è soprattutto nel piccolo. Come scrive: «È nell’ordinarietà di tutti i giorni che un’amministrazione dimostra il suo valore».
Certo, perché l’attività di tutti i giorni richiede all’amministrazione la capacità di prevedere, la flessibilità per affrontare le esigenze comuni dei cittadini e l’impegno per svolgere il suo compito di servizio. La buona amministrazione si misura tutti i giorni, nella quotidianità ordinaria. Poi c’è l’evento straordinario, l’imprevisto, come la pandemia, che ha rappresentato anche uno stress-test da cui sono emerse le differenze tra le varie amministrazioni e alcuni problemi a lungo termine. 

Ad esempio?
Da cittadini abbiamo assistito impotenti a un’incresciosa sovrapposizione di competenze fra Stato e Regioni, con ripicche regionali che hanno dato il senso della crisi profonda delle istituzioni (si pensi alla requisizione in una Regione di ventilatori polmonari acquistati da un’altra Regione che ne aveva esigenza per un impiego immediato). Si è vissuta la mancanza di un ordine univoco delle competenze e delle responsabilità che fosse fondato rigorosamente sulla solidarietà piena di tutti nell’unica Repubblica e non invece, come proclamano ormai vari Statuti regionali, su una solidarietà ‘condizionata’ alle esigenze prioritarie di quella singola Regione.

C’è un convitato di pietra importante: la politica.
È fondamentale. Perché il nostro Paese possa disporre di un’amministrazione efficiente, digitalizzata, ben organizzata e sburocratizzata, veramente al servizio del cittadino e delle imprese, bisogna puntare su un ‘modo’ diverso di gestire l’organizzazione pubblica, più che su un mutamento normativo. Gli obiettivi enunciati nel PNRR ad esempio non sono remoti e non richiedono ‘riforme’ particolari: chiedono però dai vertici politici la convinzione e la determinazione di attuarli. Il nodo, quindi, è certamente di ordine politico e non di ordine normativo. Discutere dell’amministrazione come se fosse altro mondo rispetto al campo della responsabilità dei vertici politici rispecchia una prospettiva inadeguata, che finisce col condurre a diagnosi non appropriate dei problemi e, pertanto, a terapie non risolutive. Le regole nuove di cui si deve avvertire l’esigenza dovrebbero essere non tanto regole sull’amministrazione, sui procedimenti ecc. ma soprattutto regole che indirizzino il livello politico, riducendo i suoi spazi – propri o impropri – di indifferenza o di decisione estemporanea.

Ma ci vuole una riforma o no?
Il termine ‘riforma’ è oggi uno slogan di successo, che sembra convincere tutti quanti sono insoddisfatti dell’andamento attuale dell’amministrazione; in realtà di riforme ‘vere’ dell’amministrazione, in grado di innovare in modo significativo e positivo, ve ne sono state non tantissime negli ultimi decenni, e fra esse certamente una delle più importanti è stata la legge del 1990 sul procedimento amministrativo. Tuttavia, se l’apparato non risulta efficiente, il problema in genere è di ordine gestionale, e non di ordine normativo. Affrontarlo con le riforme legislative ecc. non produce effetti risolutivi: accresce soltanto la confusione. Centrale, più che il cambiamento delle ‘regole’ stabilite dalla legge o dai regolamenti, è la maturazione di una responsabilità dei processi decisionali.

Quindi?
Quando si riscontra un’eccessiva lentezza delle procedure – e, si noti, in questi casi nella logica delle ‘riforme’ il nostro legislatore è solito reagire introducendo rimedi ‘normativi’, come la fissazione di scadenze minute per i diversi adempimenti – si dovrebbe considerare, innanzi tutto, il quadro delle risorse disponibili per l’amministrazione e, subito dopo, la ‘catena di comando’ rispetto alla gestione di quelle procedure. Se un elemento fondamentale per il ‘servizio’ ai cittadini, rappresentato dalla tempestività dell’azione amministrativa, ha un assetto insoddisfacente, deve sorgere naturale l’interrogativo: che cosa va concretamente disposto per rimediare? perché quella carenza non diventa quasi mai un problema importante per l’amministrazione? In realtà a livello politico situazioni di questo genere non sono considerate di particolare rilievo, o se sono prese in considerazione vengono invocate soltanto per ragioni ampiamente strumentali.

A quale modello aspirare? 
Come modello di riferimento si potrebbe guardare con serenità anche ai complessi aziendali che erogano servizi o che svolgono attività qualificate dal punto di vista tecnico. In queste realtà ogni singola unità di personale è considerata una risorsa importante, che va selezionata con cura, che va motivata nello svolgimento della sua attività, che deve essere sostenuta e valorizzata, che deve essere costantemente aggiornata anche perché certe capacità (si pensi all’utilizzo di strumenti telematici e all’informatizzazione delle attività) sono ormai indispensabili a qualsiasi livello e nello stesso tempo evolvono in continuazione. Ogni azienda sa quanto sia decisivo un impegno di questo genere. L’amministrazione pubblica cambierà solo quando maturerà una convinzione analoga e così sarà premiato il merito. Significa che ciascuno che operi in un’amministrazione deve essere e ritenersi responsabile dei risultati di quell’amministrazione nel suo complesso. Significa, a ben vedere, che l’amministrazione è cosa di tutti, e non solo di quanti svolgono in essa la loro attività principale.

Il libro si chiude con una foto curiosa, nella quale l’Imperatore del Giappone, in visita agli sfollati dopo l’incidente di Fukushima, è in ginocchio di fronte a una famigliola, mentre chiede con deferenza il permesso di entrare e parlare nel minuscolo spazio creato nell’emergenza. Perché ha scelto questo scatto? 
È un’immagine delle istituzioni che mi ha colpito profondamente. L’Imperatore del Giappone è in ginocchio e chiede di entrare: non pretende nulla. Come ci è stato ricordato anche di recente, chi rappresenta le istituzioni ha il diritto di guardare dall’alto in basso solo quando aiuta un altro a rialzarsi.

a cura di Velania La Mendola
 
 
Pubblica amministrazione
Pubblica amministrazione
autore: Aldo Travi
collana: Piccola biblioteca per un Paese normale
formato: Libro | editore: Vita e Pensiero | anno: 2022 | pagine: 272
In Italia alla pubblica amministrazione si imputano le patologie tipiche della burocrazia. Ciò è all’origine del rapporto difficile fra i cittadini e le istituzioni nel nostro Paese.
€ 18,00

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